Размышления общественного наблюдателя о соблюдении в России Конституции
Хоть официальным днем рождения Конституции РФ и считается 12 декабря 1993 года, вступила она в силу лишь 25 декабря, когда была впервые опубликована. В преддверии 22-й годовщины этого события редакция ИА «Актуально» попросила члена общественной наблюдательной комиссии Свердловской области Антона Кудрякова разобраться, какое место в современной России отведено высшему нормативно-правовому акту.
Наблюдая, как в День Конституции на Пушкинской площади в очередной раз задерживают мирных демонстрантов, вышедших отметить памятную дату, или как человека осуждают на три года лишения свободы, по сути, лишь за реализацию своего конституционного права на свободу мирных собраний, общество вновь и вновь задается вопросом: а соблюдается ли вообще в России Конституция, и значит ли что-нибудь этот высший закон страны?
«Многие сегодня винят государственную систему в снижении уровня демократии в стране, в правовом произволе, коррупции. Власть, со своей стороны, утверждает, что действует «в рамках закона», и ссылается на «независимый суд». Кто прав? Существуют ли объективные критерии, позволяющие оценить степень соблюдения и защиты конституционных прав людей, проживающих на территории России?
Если отбросить случаи явного произвола, административного и политического давления, коррупции, то все равно остается немало проблем системно-правового характера, препятствующих соблюдению и эффективной защите конституционных прав человека. У гражданина в действительности отсутствуют эффективные средства защиты его конституционных прав, что влечет их массовое несоблюдение. Об этом я и хочу поговорить с читателями, не претендуя, впрочем, на полноту.
Прежде всего, необходимо задаться вопросом: кто должен соблюдать Конституцию, у кого самый простой человек может получить защиту его конституционных прав? Я бы выделил три категории:
– «чиновники», включая сотрудников силовых органов (полиция, прокуратура и т.д.);
– суды общей юрисдикции;
– конституционный суд России.
Инструкция важнее Конституции
Такое разделение не случайно. Практически в любой ситуации, когда может быть выявлено нарушение конституционных прав и свобод, человек имеет дело с какими-либо представителями власти. Например, вашего ребенка не принимают в школу не по месту прописки или вас задержали за проведение несанкционированного митинга. Очень часто можно услышать протесты людей в адрес представителей власти: «Вы нарушаете Конституцию!» Звучит, может быть, устрашающе, но на деле практической пользы не приносит. Несмотря на то что, например, сотрудники полиции, принимая присягу, клянутся «уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, свято соблюдать Конституцию Российской Федерации».
Дело в том, что для любого должностного лица действует основанное на опыте негласное правило: «Инструкция важнее Конституции». Это и понятно: права человека не содержат четких и однозначных правил поведения, их сложно применять в конкретных спорных ситуациях, для этого необходимо иметь высокую юридическую квалификацию и знать судебную практику. Гораздо проще особо не задумываясь действовать по инструкции или исполнять приказ своего работодателя/начальника, даже если он заведомо незаконен. Ведь даже если конституционные права гражданина нарушены, установить это может только суд, а туда в пассивном обществе, как в России, обращаются единицы. Тем более, пока гражданин оспорит нарушение своих прав, истечет срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности (шесть месяцев). За нарушение же ведомственных актов или приказа начальника почти всегда следует дисциплинарное наказание вплоть до увольнения. Страх за личное благополучие – самый сильный «демотиватор» в соблюдении должностным лицом конституционных прав человека. Нередко приходится идти на сделку с совестью.
Сначала – закон, потом – Конституция
Следующая инстанция, в которой в принципе гражданин может защитить свои конституционные права, – это суды общей юрисдикции. Ситуация, когда человек обжалует действия или бездействие, решения должностного лица или органа власти, которые не основаны на законе и нарушают его права, еще благоприятна. Формально гражданин защищен законом, и Конституция ему особо не нужна. Системная проблема возникает в других ситуациях: когда обжалуемые действия или бездействие со всей очевидностью нарушают конституционные права, но основаны на законе.
А такое положение возникает нередко. Примеров в избытке: до недавнего времени действующий запрет на получение утраченного водительского удостоверения не по месту постоянной регистрации (дело Еникеева), привлечение к административной (а ныне – и к уголовной за совершение более двух правонарушений в течение полугода) ответственности за малейшие формальные нарушения порядка проведения публичных мероприятий (дела Дадина, Кузнецова, Махмудова и многих других), запрет военнослужащим мужчинам уходить в отпуск по уходу за ребенком (дело Маркина), допустимость разглашения персональных данных свидетелей правонарушений (дело Кудрякова), возможность изъятия органов у умершего человека без получения согласия у его близких родственников (дело Алины Саблиной), запрет длительных свиданий для осужденных к пожизненному лишению свободы в течение первых десяти лет (дело Хорошенко), законодательство об иностранных агентах, закон об отмене индексации пенсии работающим пенсионерам и т.д. Перечислять можно долго.
В строгом соответствии с Кодексом административного судопроизводства суды в таких случаях вынуждены отказывать в защите прав, уступая свою юрисдикцию конституционному суду России, хотя одновременно нормативно закреплено и то, что суды обязаны руководствоваться Конституцией РФ. Суды не применяют непосредственно Конституцию РФ и по уголовным делам, делам об административных правонарушениях даже в тех ситуациях, когда согласно закону инкриминируемое деяние запрещено, но с точки зрения Конституции является абсолютно правомерным поведением (мирные акции протеста, выражение своего мнения, которое якобы «оскорбляет» чьи-то чувства или является критикой государственной политики). В результате людям не только не удается защитить в судах свои конституционные права, но они еще и становятся жертвами уголовного преследования.
Таким образом, хотя органы исполнительной и судебной власти формально обязаны непосредственно применять Конституцию, фактически они связаны по рукам и ногам и в защите конституционных прав бессильны.
Самый высокий суд
В конечном счете на национальном уровне у гражданина остается единственное средство защиты своих конституционных прав – это обращение в конституционный суд России (КС). Что это за орган? Большинство людей относятся к нему с заметным почтением: как-никак самый высокий суд. Однако обратимся для начала к статистике.
Ежегодно в конституционный суд обращаются около 20 тысяч лиц, в том числе граждан иностранных государств и лиц без гражданства. Из этого огромного потока жалоб только не более 34 в год (0,17% от общего числа жалоб) рассматриваются конституционным судом в заседаниях, и по ним принимается решение о соответствии или несоответствии закона Конституции. По остальным жалобам заявители получают так называемые определения об отказе в принятии жалоб к рассмотрению, т.е. они не рассматриваются по существу со ссылкой на то, что конституционные права заявителей не нарушены. Не более 100 отказных определений конституционного суда имеют «позитивное содержание», т.е. правовые позиции в пользу заявителя, но для заявителя никаких реальных последствий не имеют. Неужели конституционные права человека в стране с населением около 146 млн человек нарушаются только не более 34 раз в году?!
Для сравнения: в Европейский суд по правам человека ежегодно поступают около 80 тысяч жалоб, из них в среднем 2 370 жалоб в год (3%) рассматриваются по существу и по ним выносится итоговое постановление, еще по около 2 000 (2,5%) жалобам в год государства признают нарушения или заключают с жертвами мировое соглашение. Таким образом, вероятность, что жалоба, поданная в Европейский суд по правам человека, будет рассмотрена или государство добровольно признает нарушение, в 32 раза выше по сравнению с аналогичной жалобой, поданной в конституционный суд России. Такое сравнение допустимо, поскольку конституционные права по своему содержанию в основном аналогичны конвенционным правам. О доступности и эффективности конституционного суда России судите сами.
Можно констатировать, что конституционный суд серьезно перегружен и защитить с его помощью свои конституционные права практически нереально. Из-за большого наплыва жалоб КС вынужден «защищаться» от граждан, вводя ограничительный срок давности обращения в один год, применяя нечеткие и произвольные критерии допустимости жалоб, игнорируя свои собственные правовые позиции и доводы заявителей. Особенно такое положение дел бросается в глаза после сравнения жалоб и отказных определений. Кроме того, даже вынесенные конституционным судом постановления нередко не исполняются. На мой взгляд, решением проблемы перегруженности конституционного суда и централизации полномочий по применению Конституции в одном судебном органе могло бы стать создание в России специализированных судов по правам человека, которые имели бы реальные полномочия выносить решения непосредственно на основании Конституции и правовых позиций конституционного суда РФ (а также Европейской конвенции по правам человека). Отличие от КС состояло бы в том, что они не могли бы давать собственное толкование Конституции и признавать законы противоречащими Конституции, ограничиваясь лишь рассмотрением индивидуальных кейсов с учетом конкретных обстоятельств дела. Создание таких судов требует особого подхода к подбору, обучению, аттестации судей, иного правосознания и иной – конституционно-правозащитной – «логики» разрешения дел. Во Франции, например, функционируют аналогичные административные суды.
От либерального суда – к закручиванию гаек
Стоит отметить также политизированность, консервативность конституционного суда. Так, председатель КС РФ Валерий Зорькин на международной конференции публично заявлял, что в Конституции содержится не только глава о правах человека, но и о «правах» государства. Совсем недавно Зорькин призвал к ужесточению национальной правовой системы «в направлении военной суровости», что означает одобрение им дальнейшего закручивания гаек под лозунгом укрепления государства.
Иногда складывается впечатление, что КС при нынешнем составе стал средством легитимации политических решений. Например, в далеком 1996 году тогда еще «либеральный» КС признал, что отмена выборов губернаторов не соответствует Конституции и губернаторы должны получать свой мандат непосредственно от народа, т.е. выбираться (постановление КС от 18.01.1996 г. № 2-П). Однако уже в 2005 году после отмены выборов губернаторов КС поддержал эту отмену, заявив, что право участвовать в выборах губернатора не закреплено в качестве конституционного права гражданина, а значит, их законодательная отмена не может трактоваться как ограничение конституционных прав и нарушение основного закона. Радикальное изменение своей позиции КС оправдал изменением «социально-исторического контекста» и «социально-правовых условий», не указав, в чем конкретно состоят эти изменения и являются ли они достаточными для отмены выборов (постановление КС от 21.12.2005 г. № 13-П).
Недавно КС аналогичным образом оправдал отмену выборов глав муниципальных образований практически по всей стране, оставив решение этого вопроса на откуп региональным парламентам (постановление КС от 01.12.2015 г. № 30-П). А жалобы ряда граждан на отмену выборов мэров без учета их мнения конституционный суд даже не принял к рассмотрению, заявив, что право на осуществление местного самоуправления в отличие от избирательного права является не индивидуальным, а коллективным и оспаривать его нарушение отдельные граждане не могут. Что называется, приехали: право есть, а защитить его в судебном порядке уже нельзя.
Смена ориентации
Да и как можно говорить о соблюдении и защите конституционных прав, если положения Конституции легко могут быть переопределены законом или того хуже – подзаконным актом, если это предусмотрено законом. Прямое разрешение увековечено в статье 55 Конституции: права и свободы могут быть ограничены законом, что на практике нередко приводит к злоупотреблению законодателем своими правотворческими полномочиями и полному искажению существа конституционных прав, сужению их до нулевых пределов. Кто является по Конституции источником власти? Народ! Но мы отчетливо видим, что при отмене выборов или принятии других общественно чувствительных решений мнение людей уже не учитывается. Даже право на жизнь не является абсолютным и может быть совершенно законно ограничено, чем, к сожалению, иногда с удовольствием пользуются в колониях, отделах полиции и других местах лишения свободы.
Основополагающий и общепризнанный правовой принцип, нашедший свое отражение и в Конституции России (часть 3 статьи 17, статья 19), – это необходимость соблюдения баланса прав и свобод конкурирующих между собой лиц, в том числе государства. Любое ограничение прав и свобод должно не только основываться на законе, преследовать законную цель, но и быть соразмерным, пропорциональным преследуемой цели. Другими словами, оно должно быть минимально необходимым для достижения конституционно-одобряемой цели. Однако принцип баланса прав и свобод в настоящей правовой реальности для российских судов слишком тонкая и неуловимая материя, фикция, существующая только на страницах учебников в юридических вузах. Свободное развитие, интересы и благополучие конкретного человека и человеческого капитала в целом ничто по сравнению с интересами государственной машины. Любое ограничение может быть оправдано необходимостью укрепления мощи и безопасности государства.
Конституция, таким образом, легко интерпретируется в угоду текущему социально-историческому и политическому контексту, перестает быть эталоном подлинных прав и свобод человека, утрачивает свое автономное содержание и в конечном счете правоохранительное значение.
В современной социально-политической реальности Конституция имеет скорее не правовое, а ритуально-демонстративное значение. Конституцию применяют для объявления в честь ее 20-летия амнистии лиц, находящихся в местах лишения свободы, осужденных в том числе с нарушением конституционных прав. Именем Конституции теперь будут признаваться неисполнимыми решения международных судов, в том числе Европейского суда по правам человека, в котором тысячи граждан России нашли свое последнее прибежище.
Но это не означает, что мы должны впасть в уныние и опустить руки. Возможно, желание видеть в Конституции реальную основу прав и свобод человека в нашем обществе сегодня кажется слишком идеальным, оторванным от реальности. Но только в стремлении к идеальному представлению о праве общество способно добиться реальных прав и свобод».
Текст: Антон Кудряков
