Общественный контроль в условиях изоляции. Сборник судебных актов

0
34

Общественный контроль за соблюдением прав тех, кто «за ключом»:

несколько слов об этом Сборнике

Настоящий Сборник судебных актов представляет собой первую попытку анализа и систематизации девятилетней деятельности Межрегиональной общественной организации «Межрегиональный центр прав человека», других правозащитных организаций, членов ОНК российских регионов (в основном, конечно, Свердловской области) по воплощению в жизнь норм, заложенных в Федеральном законе от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

Практика показала, что, к сожалению, законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие общественный контроль за соблюдаем прав человека в местах принудительного содержания граждан (МПС), не всегда однозначно понимаются членами ОНК, подконтрольными субъектами (в основном –органами и учреждениями полиции и УИС), прокуратурой и иными контрольно-надзорными органами, а зачастую и просто игнорируются (откровенно не соблюдаются). В основном такого рода недоразумения со стороны органов власти и должностных лиц почему-то связаны не с расширительным толкованием прав и возможностей членов ОНК, а, наоборот, с их ограничением.

Именно поэтому приходится обращаться в суды с тем, чтобы выработать единые подходы к исполнению законодательства об общественном контроле. Хотя, нельзя не отметить, что и суды иногда однотипные споры разрешают по-разному, в зависимости от региона их расположения и даже конкретного суда и судебного состава. Поэтому иногда членам ОНК, их судебным представителям приходится доходить до высших судебных инстанций России, как правило, до Верховного Суда РФ с тем, чтобы «раз и навсегда» определиться с единообразием в понимании норм права, регулирующих те или иные аспекты деятельности членов ОНК, объём их прав, обязанностей и ответственности.

Конечно, судебная защита прав членов ОНК, как правило, не является самоцелью – все права членов ОНК, в конечном счете, направлены на защиту прав заключенных и непосредственно увязаны с этой защитой. Поэтому защита прав членов ОНК, в том числе судебная защита, является формой защиты прав заключенных, направлена на обеспечение большей эффективности в деле защиты прав заключенных.

В настоящее время наибольшую актуальность в деле судебной защиты прав членов ОНК на осуществление общественного контроля представляют следующие нормативные правовые акты и отдельные нормы:

— Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»;

— Уголовно-исполнительный кодекс РФ (статьи 23, 24);

— Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (статьи 7, 18.1.);

— Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (статья 50);

— Кодекс РФ об административных правонарушениях (статья 19.32. «Нарушение законодательства об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания»);

— Приказ Федеральной службы исполнения наказаний России от 28 ноября 2008 г. № 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий»;

— Приказ МВД РФ от 6 марта 2009 г. № 196 «О порядке посещения мест принудительного содержания территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации членами общественных наблюдательных комиссий».

В этой связи важно подчеркнуть, что утверждённые МВД РФ и ФСИН РФ положения о порядке посещения членами ОНК мест принудительного содержания, находящихся в их подчинении, являются подзаконными нормативными правовыми актами и не могут противоречить федеральным законам, включая кодексы.

В свою очередь, документы нормативного характера, издаваемые на локальном уровне, включая регламенты ОНК, не могут противоречить нормативным актам более высокого уровня. Введение такого рода локальными актами каких-либо ограничений прав членов ОНК, дополнительных обязанностей, запретов или мер ответственности, равно как расширение объема обязанностей, запретов или мер ответственности, образует такое противоречие, а, значит, такие локальные акты или их отдельные положения будут являться недействительными.

Например, в одном из опубликованных в настоящем Сборнике судебных решений суд выявил, что в пункте 6.7. Инструкции о порядке посещения изоляторов временного содержания подозреваемых, обвиняемых, специальных приемников и помещений для доставленных и задержанных отделов полиции УМВД России по г. Екатеринбургу членами Общественной наблюдательной комиссии Свердловской области, утвержденной Приказом УМВД России по г. Екатеринбургу от 17 февраля 2014 г., вопреки требованиям Закона, установлено, что фотосъемка помещений принудительного содержания может осуществляться членами ОНК с письменного разрешения начальника УМВД после соответствующего запроса, направленного в установленном порядке…. Суд указал, что данная Инструкция нормативным актом не является, т.к. не опубликована и не зарегистрирована в установленном порядке, противоречит нормативным актам более высокого уровня, поэтому установленные ею ограничения прав членов ОНК на сбор информации, необходимой для осуществления общественного контроля, посредством фотосъемки, являются недействительными и применению не подлежат.

При анализе сквозь «призму» судебной практики статей 15-17 Федерального закона № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», устанавливающих формы деятельности ОНК, права членов ОНК и ограничения в их деятельности, важно подчеркнуть следующие моменты:

  1. Установленный в п. 4 ст. 15 данного ФЗ механизм уведомления соответствующего территориального органа федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся соответствующие места принудительного содержания, о планируемом посещении мест принудительного содержания, не предполагает, во-первых, «заблаговременность» такого уведомления, а, во-вторых, что уведомлять должен исключительно председатель ОНК либо иное утвержденное в ОНК лицо (см., например, Решение Советского районного суда г. Орска Оренбургской области от 11 марта 2015 г., Апелляционное определение Оренбургского областного суда от 14 мая 2015 г., Решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 13 октября 2011 г.).

Все подобного рода ограничения или требования – незаконны.

  1. ОНК – это не государственно-властная структура, а институт гражданского общества. ОНК состоит из обычных граждан – неравнодушных членов нашего общества, не получающих какое-либо вознаграждение за свою деятельность. В отличие от органов власти и должностных лиц, ОНК, члены ОНК властными полномочиями не обладают, и, в силу этого, в принципе лишены возможности нарушения прав человека.

Поэтому на членов ОНК, их деятельность распространяется принцип – «разрешено всё, что прямо не запрещено Законом».

Все ограничения прав членов ОНК, в том числе при посещении МПС, реализации иных форм общественного контроля, прямо указаны в Законе, они имеют исчерпывающий характер, расширительному толкованию не подлежат, и, тем более, не могут расширяться локальным нормотворчеством или правоприменительной практикой.

При допуске членов ОНК в МПС Закон № 76 устанавливает только три ограничения:

  1. Режим особых условий, введенный в ИУ.

П. 3 ст. 16 – «В период действия режима особых условий в местах принудительного содержания полномочия членов общественной наблюдательной комиссии посещать указанные места осуществляются с согласия руководителя федерального органа исполнительной власти или его территориального органа, в ведении которого находятся соответствующие места принудительного содержания». Основания и порядок введения режима особых условий в ИУ регулируется статьей 85 УИК РФ, в соответствии с которой «В случаях стихийного бедствия, введения в районе расположения исправительного учреждения чрезвычайного или военного положения, при массовых беспорядках, а также при групповых неповиновениях осужденных в исправительном учреждении может быть введен режим особых условий»; «Режим особых условий вводится на срок до 30 суток по решению руководителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, либо начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы субъекта Российской Федерации, согласованному с Генеральным прокурором Российской Федерации либо соответствующим прокурором. В исключительных случаях время действия режима особых условий может быть продлено указанными должностными лицами дополнительно на 30 суток по основаниям, определенным частью первой настоящей статьи». (ч. 1, 3 ст. 85).

  1. Член ОНК – близкий родственник заключенного, содержащегося в МПС.

В силу п.1 статьи 17 ФЗ № 76 «Член общественной наблюдательной комиссии не вправе осуществлять общественный контроль в месте принудительного содержания в случае, если там содержится его близкий родственник (супруг (супруга), родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки)…».

III. Член ОНК – участник уголовно-процессуальных отношений в рамках одного уголовного дела с заключенным, содержащимся в МПС.

В силу п. 1 статьи 17 ФЗ № 76 «Член общественной наблюдательной комиссии не вправе осуществлять общественный контроль в месте принудительного содержания… также в случае, если член общественной наблюдательной комиссии является потерпевшим, свидетелем, защитником или иным лицом, участвующим в производстве по уголовному делу, к которому причастно лицо, находящееся в месте принудительного содержания».

При наличии одного из указанных трех обстоятельств, член ОНК не может посетить данное учреждение (МПС) в целом, а не только, например, соответствующего заключенного, с которым у него родственные или процессуальные отношения.

Важно отметить, что все три основания не образуют абсолютный запрет на посещение членами ОНК данного МПС – Закон формулирует эти ограничения через право (а не обязанность!) начальника МПС или тер. органа не допустить члена (членов) ОНК.

Также при недопуске членов ОНК важно соблюдение процедуры – ее несоблюдение образует самостоятельное нарушение Закона и прав членов ОНК, даже при наличии того или иного основания для недопуска.

В силу п. 2 статьи 17 ФЗ № 76 «При наличии обстоятельств, указанных в части 1 настоящей статьи, начальник места принудительного содержания вправе в соответствии со своим приказом или распоряжением не допустить члена общественной наблюдательной комиссии в место принудительного содержания. Копия такого приказа или распоряжения передается члену общественной наблюдательной комиссии по его просьбе или направляется в общественную наблюдательную комиссию в течение двух рабочих дней. Приказ или распоряжение начальника места принудительного содержания могут быть обжалованы членом общественной наблюдательной комиссии в вышестоящий орган либо в суд».

Таким образом, даже при наличии формального основания для недопуска, судом может быть сделан вывод, что недопуск незаконен, в виду нарушения процедуры принятия решения о недопуске.

Именно выявленные судебной практикой различные виды незаконных оснований для недопуска членов ОНК в МПС в целях осуществления общественного контроля, а также иные типичные нарушения прав членов ОНК при проведении общественного контроля обусловили определение структуры настоящего Сборника.

В Сборник включены 25 судебных актов. Если решение суда первой инстанции было отменено судом апеляционной или иной вышестоящей инстации, мы постарались включить в Сборник как решение суда первой инстанции, так и изменяющий его судебный акт, либо только изменяющий (отменяющий) судебное решение суда первой инстанции судебный акт. При этом, в целях экономии места, все опубликованные в Сборнике в единичном виде решения судов первой инстанции либо не были обжалованы в вышестоящих судах и вступили в силу, либо были обжалованы и остались без изменения. В любом случае, важно подчеркнуть, что в Сборнике отсутствуют судебные акты, не вступившие в силу.

Структурно Сборник поделен на четыре раздела.

Раздел первый посвящен проблематике физического доступа членов ОНК в места принудительного содержания граждан в целях общественного контроля.

Все главы этого раздела структурированы исходя из выявленных судебной практикой типичных незаконных, по существу, придуманных тюремной или полицейской системой оснований для недопуска членов ОНК (недопуски без санкции председателя ОНК, после «отбоя», в ночное время, в выходные (праздничные) дни, во время «усиленного варианта несения службы», в период действия режима «карантин» и при несоблюдении несуществующего в Законе требования «заблаговременности» подачи уведомления о посещении).

Раздел второй Сборника посвящен доступу членов ОНК в отдельные помещения МПС и к отдельным категориям заключенных в целях общественного контроля.

В частности, приведен пример из судебной практики, когда были признаны незаконными действия начальника ФКУ СИЗО-1 по недопуску членов ОНК в камеру № 116, в которой незаконно (при отсутствии лицензии) к заключенным применялись психиатрические препараты и методы физического стеснения (одна из так называемых «психиатрических камер» СИЗО-1).

Раздел третий Сборника поименован «Право на надлежащие условия и специальные возможности, необходимые для осуществления эффективного общественного контроля».

В такие «надлежащие условия и специальные возможности» следует включить пронос и использование членами ОНК соответствующей аппаратуры в целях сбора аудиовизуальной инфор­мации, право членов ОНК на конфиденциальное общение с отдельными категориями заключенных, право на предоставление информации по запросу, и массу других аспектов, обеспечивающих эффек­тивность общественного контроля.

Далеко еще не все эти аспекты отражены в судебной практике и настоящем Сборнике.

Мы решили остановиться только на информационных правах членов ОНК, в том числе праве на сбор информации во время посещения МПС посредством фото-видео-аудио-фиксирующей аппаратуры. В соответствующую Главу № 10 включены как судебные акты, полученные в результате инициирования членами ОНК судебных дел по признанию незаконными действий или бездействия администрации ИУ, так и судебные акты, полученные по делам, связанным с попыткой привлечения членов ОНК к административной ответственности за пронос аудио- или фототехники. Суды, в том числе Верховный Суд РФ, вставали на сторону членов ОНК при привлечении их за «попытку передачи запрещенных предметов», а, по существу, за пронос соответствующей фиксирующей техники на территорию ИУ исключительно в целях общественного контроля, то есть для реализации своих законных полномочий.

В отдельном ряду стоит Решение Верховного Суда РФ от 09 февраля 2011 г.. В рамках данного дела член ОНК Нижегородской области Шимоволос С.М. оспаривал нормы Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений и Положения о порядке посещения учреждений УИС членами ОНК, которые, по его мнению, допускают распространение этих положений на пронос и использование членами ОНК технических средств документирования при посещении мест принудительного содержания, тем самым, не способствуют достижению задач общественного контроля, а именно получения сведений и документов, необходимых для проведения общественного контроля и подготовки заключений, предложений или обращений ОНК.

Формально отказывая в удовлетворения заявления Шимоволоса С.М., тем не менее, Верховный Суд РФ разъяснил, что «Оспариваемые заявителем положения Правил устанавливают порядок предоставления осужденным свиданий, обязывают лиц, прибывших на свидание с осужденными, сдавать запрещённые вещи на хранение (пункт 76), запрещают пронос каких-либо продуктов или вещей лицами, прибывшими на свидание с осужденными в комнаты краткосрочных свиданий (пункт 80)….

Таким образом, ни Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ, ни Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации не относят посещение членами наблюдательных комиссий исправительных учреждений и беседы с осуждёнными к свиданиям с осуждёнными.

Частями 4, 5 статьи 24 УИК РФ установлено, что при посещении учреждений и органов, исполняющих наказания, кино-, фото- и видеосъемка осужденных, их интервьюирование осуществляются с согласия в письменной форме самих осужденных; кино-, фото- и видеосъемка объектов, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных, осуществляется с разрешения в письменной форме администрации учреждения или органа, исполняющего наказания.

Таким образом, пункты 76, 90 Правил не противоречат федеральному законодательству, поскольку не предполагают, что установленные ими ограничения распространяются на членов наблюдательных комиссий.

Пункты 14, 15 Положения тождественны по своему содержанию приведенным в статье 24 УИК РФ нормам…

Нарушение или неправильное применение оспариваемых норм, на что указывает заявитель, не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим…».

Таким образом, ограничение на пронос в ИУ фиксирующей аппаратуры на членов ОНК не распространяется, т.к. они – специальные субъекты правоотношений, а их посещения проходят не в режиме «свиданий», а именно в режиме посещений МПС в целях общественного контроля.

В Раздел четвёртый Сборника включены судебные акты, характеризующие важные процессуальные аспекты обращений членов ОНК в суд в целях защиты своих прав.

В них подчеркивается, что ОНК юридическим лицом не является и не может участвовать в процессуальных отношениях, в том числе быть истцом или ответчиком в суде; члены ОНК могут самостоятельно защищать свои права в суде как самостоятельные субъекты правоотношений по общественному контролю.

В этих целях член ОНК (именно как гражданин, наделенный специально-правовым статусом члена ОНК), может обратиться в суд в порядке Главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ (ранее — в порядке Главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ), оспаривая незаконные действия, бездействие или решения государственно-властных структур и должностных лиц (например, администрации ИУ), нарушающих его права. Срок обращения – три месяца с момента нарушения прав или с момента, когда о таком нарушении стало известно.

Конечно, изданный Сборник не претендует на то, чтобы отразить всю палитру возможных нарушений прав членов ОНК на осуществление общественного контроля за соблюдением прав человека в МПС, но, тем не менее, мы постарались подобрать такие судебные акты, которые отражают наиболее грубые, систематические и актуальные нарушения прав и способы их судебной защиты.

Мы искренне благодарим за сотрудничество при составлении настоящего Сборника в деле получения необходимых судебных актов бывших и нынешних членов ОНК Свердловской области, Оренбургской области и города Санкт-Петербурга: Вячеслава Александровича Башкова, Антона Васильевича Кудрякова, Ольгу Ивановну Дианову, Дмитрия Игоревича Рожина, Ларису Викторовну Захарову, Сергея Владимировича Кириллова, Вячеслава Алексеевича Дюндина и Бориса Еремеевича Пантелеева.

Некоторые из опубликованных судебных актов были получены из общедоступных источников.

Спасибо за уделенное время. Уверен, что данный Сборник судебных актов поможет вам в вашей правозащитной («ОНК-шной») работе и, в конечном счете, поспособствует повышению уровня знаний и навыков работы в области защиты прав тех, кто «за ключом».

Роман Качанов,
председатель Межрегиональной общественной организации
«Межрегиональный центр прав человека».

Сборник судебных актов можно скачать здесь…